「案情」

　　公民张某、王某于2000年5月1日登记结婚。2001年6月13日张某与王某共同出资35万元在城区东关路购买门市房一栋，并于同年7月28日到房地产管理部门办理了产权证书。该房屋产权证书上登记的产权人均为张某。之后张某与王某感情不和，张某想把房子卖掉到南方打工。2001年9月1日张某一人持房地产权证将房屋出卖给了不知情的李某。双方签订了房屋买卖合同，并到市房地产管理局办理了产权变更登记。市房地产管理局为李某颁发了房地产权证。王某得知后，以张某、李某为被告，以自己系共有人，张某未经其允许擅自处分共同财产为由，提起民事诉讼，要求法院确认其二者的买卖合同无效。

　　「法院审理」

　　法院经审理认为，房屋系张某与王某在夫妻关系存续期间所购，应为夫妻共同财产，张某未征得共有人王某同意的前提下无权擅自出卖房屋。在不知情的第三人丙已办理了产权过户手续的情况下，民事审判不能直接制约行政权，在行政行为作出之后才进入程序的民事审判不能作出与行政行为相悖的裁判，应中止该民事诉讼，由原告先对房地产管理局提起行政诉讼，待行政审判确认房地产管理局颁发房屋产权证的行政行为是否正确、合法之后再恢复审理该民事诉讼。遂作出中止该民事诉讼的裁定书。

　　「评析」

　　本案的处理方法是一些法院的通行做法。但是，这种处理方法涉及许多法理问题，颇值商榷。

　　第一、这种处理方式延长了案件的审判周期，增加了当事人的讼累，也浪费了法院的诉讼成本，不符合诉讼效率和经济原则，也不利于社会关系和经济关系的稳定。

　　第二、即使原告对房地产管理局提起行政诉讼，也不能从根本上解决本案的纠纷。因为行政机关作出行政行为时只是根据行政行为相对人申请确认的事项及提交的相关材料进行审查，其是否作出行政行为完全取决于相对人的申请及提交的材料是否合法，而无权超出申请和材料本身对行政行为所确认的民事权利进行审查认定，当然行政审判组织也无权加以审查，因此，就房地产管理局提起的行政诉讼的判决结果，只能是维持房地产管理局的行政行为。这样，本案的民事诉讼依据行政诉讼的结果作出裁判，也只能是原告败诉，那么原告的权利将无法得到保护。

　　第三、如果当事人不听从法院的劝告不另行提起行政诉讼，法院将面对着一个无法解决的难题。因为作为解决社会纠纷最后防线的人民法院不得拒绝对案件作出裁决，加上审限的限制，当然也不能无限期地将案件中止下去，久拖不决。

　　许多学者认为如果当事人对民事诉讼中的行政行为不愿通过行政诉讼解决，应视为当事人认可该行政行为，可以作为人民法院审理民事案件的依据。民事审判不能直接制约行政权，在行政行为作出之后才进入程序的民事审判不能作出与行政行为相悖的裁判，以免降低行政机关的威信，弱化行政管理职能，造成权力滥用、权力打架和权力真空。[①]但是这种做法不仅破坏了司法权的独立性、中立性和权威性，有违诉讼的基本原理，也不符合诉讼证据制度的要求。由于我国的司法权（审判权）处于不完整的状态，为避免与行政权发生冲突，审判机关往往甘愿放弃部分审判权的作用领域。其实是审判机关向行政机关让渡了一定的审判权。一般来讲，只要权力有需要司法保护的必要性，审判权就应当提供司法保护，但是由于司法对行政行为不加审查即予以认可，使行政行为具有先决的性质，使权利保护不能真正落实到实处。[②]同时，这也违反了证据法规则，影响了法院的司法权威。诉讼证据规则要求证据材料必经庭审质证后，才可以作为认定案件事实的依据，但是长期以来我国法院行政化的管理模式，司法独立理念的缺位，法院往往被定位于一般的政府行政机关，于是法院对行政机关作出的行政确认行为特别是公安机关作出的消防、交通事故责任认定等行政行为只要未经法定机关经法定程序撤销之前，都不加以审查直接予以认定。这显然违反了证据法规则，导致错案发生的概率提高，无疑也破坏了法院的司法权威。

　　我们认为，对行政机关的具体行政行为在民事诉讼中的证据效力要区别对待：

　　第一、对行政机关作出的行政确认，行政许可行为，民事审判组织应把其当作特殊证据进行形式上的司法审查，无须采用行政诉讼的方式来确认。这些具体行政行为主要包括：（1）公安行政确认，如事故等级确认、事故责任认定等；（2）民政行政确认，如结婚、离婚确认；（3）劳动行政确认；如伤亡事故责任认定、伤残鉴定等；（4）卫生行政确认，如医疗事故等级确认等；（5）经济行政确认，如商标、自然资源所有权使用权认定等：（6）司法行政确认，如公证；[③]（7）公安行政许可；（8）工商行政许可；（9）卫生行政许可；（10）环保行政许可；（11）农业行政许可；（12）资源行政许可；（13）交通行政许可；（14）文化行政许可；（15）城建许可等。这类纠纷当事人与行政机关没有什么实质上的争议。行政机关只是对行政相对人提交的相关材料进行形式上的书面审查，对其涉及的基础民事法律关系是否合法有效并不审查，也无权审查。加上民事法律关系的错综复杂，这就难免会使行政机关的行政确认和许可行为与其基础的民事法律关系不一致甚至相矛盾。当在民事诉讼中出现这样的行政行为时，就需要民事审判组织对该行政行为作为证据材料直接进行形式审查，如审查认为该行政行为与基础的民事法律关系相一致，那当然没有什么问题，直接以此作为定案的依据；如果不一致甚至矛盾，民事审判组织可不受该行政行为的约束，直接依据自己庭审中查明的事实做出民事判决，但在在判决中不应对该行政行为进行评论，更无权撤销。该行政行为的形式效力仍然存在（只有法定机关经法定程序对其依法撤销后，才为无效行为），民事判决只是否定了它所确认的民事权利。

　　这样的处理方式，已为最高院的司法解释逐渐予以认可。最高院1987年6月15日的“关于父母的房屋遗产由兄弟姐妹中一个领取了房屋产权证并视为已有”的第16号批复，答复如下：以个人名义领取的产权证，可视为代表共有人登记取得的产权证明，应视为与其他共有人共有为宜。以司法解释的形式否定了行政机关的产权证明（行政确认行为）。最高人民法院、公安部于1992年12月下发的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》[已为最高人民法院于2000年3月10日施行的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》代替]第四条规定：当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。“明确规定了人民法院民事审判组织对公安机关作出的责任认定和伤残评定（行政确认行为）进行司法审查，对”确属不妥“的，不予采信，以人民法院认定的事实为准。该解释从另一方面也说明民事审判组织也必须对这些行政行为进行审查。因为该解释规定了，对责任认定等行政确认行为不服不能单独提起行政诉讼，如果民事审判组织对这些”霸王证据“再无权审查，那将势必使当事人的权利得不到救济，当然人民法院也无法审理案件了。对公安机关的责任认定书，如果事先都以行政诉讼的方式救济，必然加重公安机关和人民法院的负担，甚至影响正常工作，增加审判成本和当事人的讼累，违背诉讼经济原则，不利于化解矛盾。[④]所以，民事审判组织应该对这些行政行为进行审查。

　　再者，从司法最终解决原则出发，民事审判组织对这些行政行为也有权进行司法审查。司法解决是当事人最终的权利救济手段，从这个角度讲，司法权优于行政权，一切具体行政行为只有为司法机关审查认可后，才可成为民事审判组织定案的依据，对违法或无效的具体行政行为民事审判组织可以绕开这些行政行直接以庭审查明的事实定案裁决。

　　第二、对法律（狭义）规定行政机关有最终裁决权的具体行政行为，民事审判组织不应将其作为证据进行形式上的司法审查。这种情形主要有五种：（1）《行政复议法》第十四条规定的国务院最终裁决权；（2）《行政复议法》第三十条省级政府对省级自然资源所有权、使用权最终裁决权；（3）《公民出入境管理法》第29条第2款上级公安机关最后裁决权；（5）《集会游行示威法》规定的对公安机关决定不服时本级人民政府的最后裁决权。最高法院对这种排除也是持肯定立场的，对93年专利权的司法解释进行推敲就会发现，鉴于当时人民法院没有“确权”之权，专利权属争议属行政最终裁决，人民法院只能依据中国专利局的认定进行审理，不能进行附带性审查。

　　第三、民事审判组织对不宜、不易作为证据进行审查的其他具体行政行为，应中止民事案件审理，告知当事人提起行政诉讼或复议程序，待行政诉讼或行政复议结果出来后再恢复民事案件审理。

　　对少数当事人不提起行政诉讼、复议程序或行政机关对当事人的申请不予受理的，可考虑由民事审判组织代表法院建议行政机关重新作出行政行为，以避免行政机关与法院互相推诿扯皮，使当事人的合法权利得不到及时保护，同时也树立了法院——社会正义最后守护神的形象。

　　注释

　　[①] 参见王达：《司法权与行政权关系之探讨——对“老干妈”一案二审判决的异议》，《法律适用》2001年10期。

　　[②] 参见郭明龙：《试论对具体行政行为的附带性审查》，《山东审判》2002年第4期。

　　[③] 张正钊：《行政法与行政诉讼法》，中国人民出版社1999年第1版，第61页。

　　[④] 费汉定：《对完善交通事故案件处理机制的思考》，《人民法院报》2001年7月15日

    作者单位：山东省烟台市牟平区人民法院  责任编辑：群 言