如何确定我国人民法院受理行政案件的范围，是建立健全我国行政诉讼制度的基础。只有恰当地确定人民法院在行政诉讼中的主管权，才能科学地划定人民法院与其他国家机关的职权分工，保证人民法院正确地行使职权，充分保障公民的合法权益。行政诉讼受案范围，即行政诉讼的主管，是指确定法院与其他国家机关在解决行政纠纷上的职权分工。“行政诉讼受案范围既表明人民法院或其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织或者说行政管理相对人的权利受法律保护的范围。”
一、确定行政诉讼受案范围的标准
要确定哪些行政案件由法院受理，哪些不受理，就要有一个法定的标准，从各国的立法看，由于各国的法律体系及传统不同，因而划分的标准也不一样。即使在同一国家中，不同的历史时期，划分标准也不一致。由于行政案件的复杂性、多样性，难以找到统一的划分标准。但从理论上大致可以归纳为两类：一类是法院仅限于审查行政机关的具体行政行为的合法性。象苏联、日本等国，均把诉讼范围限于审查具体行政行为。对具体行政行为也不是一概都诉诸法院，而是根据法律规定，具体确定哪些具体行政行为可起诉，哪些不能起诉，在这方面它们之间又有些差异。另一类是对具体行政行为和抽象行政行为都有权审查，象美国、英国、法国等，这些国家的法律对行政机关制定条例、规章等规范性文件的行为（即抽象行政行为）也有权审查。我国属于第一类的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十一条之规定，公民、法人和其他组织只有对行政机关的具体行政行为不服时才向法院提起行政诉讼。最高人民发言在1991年制定《关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）规定：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。当时，考虑到我国行政诉讼制度发展不成熟的情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定：“民可以告官” 。有观念更新的问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，对行政诉讼受案范围作了一些限制性的规定。十多年来，我国民主政治和法制建设取得了长足的进步，公民的法律意识，被告行政机关的法治意识普遍有了较大程度的提高。行政管理相对人的权利保护要求在不断增长，人民法院审理行政案件的经验也在逐步积累，人民法院法院对行政案件的承受力也在逐步加大增强，恢复行政诉讼所确定的受案范围的条件基本成熟。鉴于此，最高人民法院在2000年3月8日公布施行了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），取消了《意见》对行政诉讼受案范围所作的限制性解释，从而在事实上扩大了行政诉讼的范围。（一）《解释》将受案范围从总体上表述为“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”（二）比较准确地鉴定了不可诉行为的内涵和外延。《解释》第三、四条所规定的四种不可诉行政行为既国家行为，具有普遍约束力的决定、命令，对行政机关工作人员的奖惩，任免等决定。法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为的内涵和外延作了明确的界定，（三）对人身和财产权作了广义的理解。《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人、或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。但在第十一条中使用的是人身权和财产权的概念。从公民日益增长的权利保护要求和行政审判实践的发展来看如果对人身权、财产权进行狭义理解，就会使相当一部分权益得不到保护，从行政诉讼立法本意上看，并没有将社会经济权利排除在外；从社会经济权利的内涵来看，无一不直接或间接地涉及到公民的人身权和财产权。因此，对人身权、财产权应当作广义的理解。
二、在实践中应注意的几个问题
（一）准确把握可诉性行为的主题范围
可诉性行为的主体范围，即行政主体资格，究竟哪些对象具有行政主体资格呢？我国行政诉讼法第二条规定，可诉性行为的主体范围仅指行政机关和行政机关工作人员。《意见》第一条将可诉性行为的主体明确为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人。而《解释》将可诉行为的主体范围确定为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”。由此可见，法律赋予行政机关和行政机关工作人员以行政职能，使国家行政机关和行政机关工作人员获得了行政行为主体资格，从事国家事务的行政管理，对于不属于行政机关和行政机关工作人员的其他国家机关，企事业单位、社会团体只要有法律法规授权，同样可以实施行政行为。因此，可诉性行为主体，既包括机关，也包括不具有机关法人资格的组织，既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律、法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。因此，可诉性行为主体的实质是，不管是机关、组织或者个人，能否成为行政行为主体，关键在于是否具有国家行政职权。行政主体只有行使公共权力（行使国家行政权）的行为才是可诉性行为，行政主体非行使公共权力的行为（如租用办公用房）即基于私权而实施的行政管理活动不是可诉性行为。这是可诉性行政行为的权力要素，所谓公共权力，是指行政机关对其外部的相对一方当事人的命令，指挥等权力，因其权力行使的目的在于维持公共秩序，谋求公共福利，增进公共利益，孤称为公共权力，相应地，这种权力的形势会改变相对一方当事人的法律地位，因而必须在法律的调整范围之内。准确的把握可诉性行为主体范围，可以避免不必要的争议，加强对行政相对一方当事人的权益保护，对于不具有机关法人资格的行政机关的内设机构，派出机构或者临时机构作出的行政行为是否为可诉性行为呢？只要它们是行使国家行政管理职权，就应该是可诉性行为，否则，会导致行为相对一方当事人的权益得不到救济。例如谢国娥不服攸县公安局上云桥派出所治安处罚一案，被告上云桥派出所作为攸县公安局的派出机构，没有机关法人资格，且对谢国娥作出了罚款200元的处罚。但根据《解释》第二十条第三款之规定，上云桥派出所可以成为本案可诉性行为主体。
（二）准确把握行政行为的内涵和外延
行政行为的确定在行政法学研究上有着重要意义。首先，对于行政管理相对一方当事人来说，行政行为含有决定和约束力意思，相对一方当事人有遵从的义务。其次，对于人民法院来说，行政机关的行为是否行政行为，往往构成法院受理行政诉讼的先决条件，因为只有行政行为才能成为行政诉讼的对象，不是行政行为就不能成为行政行为诉讼的对象，法院就不予审查。最后，对于行政机关来说，行政活动必须依法，行政行为要受法律约束，必须在法定范围之内为行政行为，不得超越法律规定的界限，怎样确定行政行为的内涵和外延？分析的角度不同，划定的范围也不同。有的从主体出发，认为凡是行政机关的行为都是行政行为，但是，行政机关的行为多种多样，有的属于内部组织管理行为，如人事任免，办公用具的购买、配置，有的则是对外部的相对一方当事人行使权力的行为，如行政处罚。二者在行政法上的意义不同。前者不属于行政法学研究的范围，行政法学重点研究后者，显然，从行为的主体出发，行政行为的范围失之过宽。有的则认为从行为的法律特征出发，认为行政机关一切具有法律意义的行为都是行政行为。但这种观点也不见得全面。首先，行政机关的行为有的具有民事法律意义，如行政机关租借办公用房，属于民事法律行为。有的则具有行政法意义，如对企业征收税款，属于行政法律行为。民事法律行为属于民法调整，不在行政法学研究范围之内。《解释》虽没有给行政行为一个完成的定义，但从第二款所排除的情形来看，本解释所指行政行为，是指具有国家行政职权有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为，以及响应不作为。对行政行为作出这样的解释或界定，主要是考虑到以下几个方面的原因：一是行政诉讼法第十一条所列举的行政行为，不仅包括法律行为，而且包括非法律行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为，也就是说行政行为限定为法律行为。二是国家赔偿法在确定行政赔偿范围的时候，使用的概念是与行使行政职权有关的行为。也就是说，只要某一个行为与行使国家行政管理职权有关，就属于国家赔偿范围。三是随着国家管理职能的扩大，行政行为方式也将逐步增加，行政行为的内容将会越来越丰富，行政行为的内涵和外延也将随之发展。四是广义的行政行为的感念已经成为行政法学界的共识。
（三）准确把握不可诉性行为的范围
不可诉性行为的范围是指不属于人民法院行政诉讼受案范围的行为。《解释》第一条第二款将不可诉性行为归纳为六个方面。一是行政诉讼法第十二条规定的行为。即国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为。二是刑事司法行为。刑事司法行为是指公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为。《解释》将刑事司法行为排除在行政诉讼范围之外，主要因为：1、根据我国现行的司法体制，刑事侦查等行为被视为司法行为，在习惯上不作为行政行为对待。2、我国形式诉讼法已经授权检察机关对刑事侦查行为等刑事司法行为进行监督。3、根据我国国家赔偿法的规定，因刑事侦查行为等刑事司法行为违法而致人损害的，受害人可以根据国家赔偿法规定获得救济，怎样区分行政行为与刑事司法行为的界限，实践中有以下几点值得注意：1、刑事司法行为的主体只限于公安等特定机关；2、所实施的行为必须是刑事诉讼法所明确授权的；3、刑事侦查行为的目的是查明犯罪事实，使有罪的人受到法律追究，使无罪的人免受刑事制裁。例如何凤娇不服攸县公安局收容审查一案，被告辩称刘益龙（系何凤娇之夫）进行收容审查是因为其有诈骗嫌疑，但本案经审理查明，刘益龙与他人之间所发生的货款纠纷是经济纠纷，刘益龙没有及时给付货款，是民事违约行为，并没有构成诈骗嫌疑的行为，因此，被告的行政行为不合法，不属于刑事侦查手段，实际上是插手经济纠纷。三是调解行为及法律规定的仲裁行为。所谓调解行为是指行政机关在进行行政管理过程中，对平等主体之间的民事争议，在尊重当事人各方意志基础上进行的，行政机关不把自己的意志强加于当事人，当事人如对调解行为有异议，没有必要通过行政诉讼程序解决。仲裁行为是指行政机关或法律授权的组织，根据全国人大及其常委会依照立法程序制定的法律以及法律性文件的授权，依照法定的仲裁程序，对平等主体之间的民事争议进行处理的行为。仲裁行为对当事人来说，虽具有强制性，但根据我国法律的规定，当事人对某些仲裁行为不服，可以向人民法院提起民事诉讼：而某些仲裁行为，当事人不服，在具备法定条件的情况下，可以通过执行程序解决，因而没有必要提起行政诉讼。四是不具有强制性的行政指导行为。行政指导行为，是行政机关在进行行政管理的过程中所作出的具有咨询、建议、训导等性质的行为。因为行政机关指导行为不具有强制性，且当事人有选择自由，没有必要通过行政诉讼途径解决。五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。所谓重复处理行为，是指行政机关作出的没有改变原有行政法律关系，没有对当事人的权利义务发生新的影响的行为，对这类行为不能提起行政诉讼，是因为：1、重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新的行政法律关系；2、如果对这类重复处理行为可以提起诉讼，就是在事实上取消复议或者提起诉讼的期间；3、如果将这类行为纳入行政诉讼受案范围，不仅不利于行政法律关系稳定，而且不利于行政管理相对人对行政行为的信任；4、对公民、法人或者其他组织的权利、义务不产生实际影响的行为，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为，主要是指还未成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。行政诉讼的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对的权利义务的不利影响。如果某一行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义。
逐步扩大行政诉讼的受案范围，是行政诉讼法制建设日益完善的必然要求和结果。我们作为司法人员，在实践中准确把握行政诉讼受案范围将具有重大意义。首先，人民法院通过依法受理和处理各种行政争议，可以加强对行政机关行使行政职权的监督，保证行政机关依法行政。其次人民法院通过依法受案，可以进一步加强对行政管理相对方当事人合法权益的保护，使司法公正落到实处。再次，人民法院在处理纷繁复杂的行政案件中，可以不断总结经验，提高司法水平，坚持严肃司法，依法独立公正地行使审判权。
作者单位：湖南株洲石峰区人民法院 责任编辑：群 言
