在推进依法治国的今天，行政审判对保护行政相对人的合法权益、促进依法行政具有十分重要的作用，行政诉讼调节行政权的职能，是民事、刑事诉讼所没有的。其中行政证据制度与刑事民事诉讼证据制度的主要差别集中表现在举证责任制度上。如何设定行政诉讼的举证责任制度，使之成为确定行政诉讼的胜诉和败诉的规则，是值得深入探讨的问题

    一、行政诉讼中被告承担举证责任的原因

    行政诉讼中的举证责任由被告承担，是一项基本原则，也被称为举证责任的倒置。在行政诉讼中，作为被告的行政机关应举出自己作出具体行政行为时所依据的事实和规范性文件，以证实其具体行政行为的合法性，否则就有可能承担败诉责任。行政诉讼中要被告承担举证责任的原因主要在于：

    1、行政诉讼中的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由行政机关作出的。因此作为被告的行政机关便处在主张者的诉讼地位。根据“谁主张、谁举证”的原则，被告应其具体行政行为的合法性负举证责任。原告主张的是该特定具体行政行为的不合法性，也是主张者。但是，合法性属于积极事实，容易证明；消极事实难以证明。因此，对于一物的两面事实，应由主张积极事实的当事人负担举证责任。

    2、在行政法律关系中，原、被告处于管理和被管理的不平等的地位。被告的具体行政行为必须有法律依据和事实依据才能作出，所以被告作出具体行政行为之前都是收集了足够的材料和证据的。因此，如果发生诉讼，让被告把原来的具体行政行为的实施过程通过展示证据的方式在庭审中再演示一次，对被告而言并不是难事。相反，如果要求原告承担举证就很困难。因为原告在收集证据过程中会受到行政机关管理制度的限制，原告也没有进行鉴定、勘验等收集证据、保全证据的能力，由原告承担举证责任显失公平公正。

    3、在行政诉讼中，规定由行政机关来承担举证责任，就要求法院足以认定该具体行政行为合法正确的情形下，被告才能胜诉。否则，就由行政机关承担败诉后果，即从法律上推定该具体行政行为是不具备合法性的。这样，就对行政机关依法行政提出了更高的要求，促使行政机关在作出行政行为前，必须要有事实根据和法律根据，否则引发诉讼就要承担败诉后果。我国《中华人民共和国行政诉讼法》第32条明确规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应该提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”。从该条可以看出，在行政诉讼中，对具体行政行为合法性的举证责任只能由被告承担。

    二、行政诉讼中原告应承担的举证责任

    在行政诉讼中，确定由被告承担举证责任，并不表示行政诉讼中的原告没有举证责任。笔者认为，原告在行政诉讼中所承担的举证责任主要有以下几种：

    1、原告对自身损害事实和与具体行政行为的因果关系承担举证责任。在行政诉讼中，往往原告要求被告对自身发生的损害予以赔偿，而损害赔偿问题本质上属于民事法律关系，因此应采取民事诉讼的有关原则，由原告承担损害事实、损害同具体行政行为之间的因果关系、损伤程度及赔偿依据等方面的举证责任。如果原告举证不能，也要承担对其不利的法律后果。

    2、原告对行政机关对其作出具体行为的事实承担举证责任。具体行政行为通常采取书面形式，但也有违反程序采用口头形式的，如有的罚款没有出具处罚通知书，有的不开收据。如果原告提供不出证据证明该具体行政行为的存在，一旦实施这一行为的行政工作人员否认这一事实，原告也就失去了符合法院受理条件的证据，法院就不能立案受理，因此原告有责任提供具体行政行为存在的证据确保法院能够立案受理。

    3、原告可以积极提供证据来反驳被诉具体行政行为的合法性。虽然原告对具体行政行为的合法性不承担举证责任，不提供相关证据也不影响法院对该行政行为合法性的判决，但原告如能发挥主观能动性，尽最大努力提供证明具体行政行为不合法的反证，对于其主张的成立及证明具体行政行为的违法将产生积极作用。

    三、证据开示制度在行政诉讼中的应用

    行政诉讼中的证据开示制度是指庭审前，合议庭认为有必要而责令被告公开向审判组织及原告出示证明其具体行政行为或不作为在程序上合法的有关证据及规范性文件，以接受合议庭审查的制度。行政诉讼中的证据开示制度有以下特点：一是证据开示的目的是审查被诉具体行政行为或不作为在行政程序上是否有强疵。二是证据开示程序只能由审判组织提起，而非原被告双方。三是证据开示程序在被告答辩和开庭审理之间的时间段进行。四是行政诉讼的证据开示由被告单方向提供。为了保证证据开示程序顺利进行，笔者认为有必要对“证据开示”程序作如下规定：

    1、初审阶段。法院立案后，要求被告在提交答辩状的同时向法院提交证据清单及相关证据，证据清单分为证明具体行政行为程序上合法的证据和实体上合法的证据二部分。此外，被告还应向法院提供作出具体行政行为所依据的法律规范性文件，包括实体性规范和程序性规范。人民法院收到证据后，应先对被诉具体行政行为的程序合法性进行初审，决定是否需要启动证据开示程序，这项工作由由承办法官提出意见报合议庭讨论决定。

    2、启动阶段。合议庭在收到被告证据后三日内决定是否启动证据开示程序，在证据开示五日前通知原被告及其代理人证据开示的时间和地点。证据开示由合议庭审判长主持，当事入可以亲自参加证据开示，也可以委托代理人参加，如果原告没有按照通知参加证据开示，不影响开示程序的正常进行，不产生程序性后果，因为证据开示程序是由法院提起的，而不是由原告个人意愿决定的。

    3、开示阶段。在证据开示阶段，审判长应要求被告按照作出具体行政行为的法律程序顺序逐项出示有关程序性证据，包括从立案到处罚的每一个环节。被告出示的证据除包括每一个程序及程序性行为的记载，如告知笔录、听证笔录等外，还应提供依此程序办案的规范性文件。证据展示完毕后，审判长应询问原告有何异议。原告可以对被告提供的有关证据谈出质疑意见，如记录的真实性等等，由法官决定是否采信。

    4、评议阶段。证据开示结束前，合议庭进行短暂评议，然后由审判长当庭对被告具体行政行为的程序合法性予以认定，并提出相应处理意见。一是认定被诉行政行为程序合法的，询问原告意见，记入笔录，宣布退庭，进人下一诉讼程序。二是认定被诉行政行为在程序合法性上有偏差的，告知被告不再进入下一程序，迳行根据《行政诉讼法》第54条第一款第二项作出判决。三是证据开示程序应制作笔录，交由双方当事人和审判人员签字。

    四、正确处理法院取证与当事人举证的关系

    在行政诉讼中，一味强调当事人的举证责任，并不是排斥人民法院以职权获取证据，因为法院依职权收集证据往往比当事人更有便利条件，而且还能进一步提高人民法院审判案件的正确性。我国《行政诉讼法》第34条规定：“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。人民法院有权向有关行政机关以及其他组织的、公民调取证据”。在行政审判实践中，法院调查取证要注意以下几点：

    1、人民法院调查取证应在当事人充分举证之后进行。行政诉讼中如何处理人民法院依职权调查取证和行政机关负举证责任的关系是比较复杂的问题，法院调查取证应以当事人提供证据为前提，不能代替当事人提供证据的责任。因为当事人对案件事实是最清楚的，其有责任提供证据协助法院查清事实。法院调查取证的直接目的主要是审查评断已有的证据，在确有必要时才调查取证。因此，法院主动收集证据的情况不应经常发生，取证范围也要根据审查证据的需要而定。

    2、人民法院有权要求当事人提供或补充证据。由于当事人是案件的直接利害关系人，很有可能不提供对自己不利的证据。在行政诉讼中，双方当事人的举证能力强弱不同，有的当事人诉讼能力较差，不知该举哪些证据，这时候，法院就应当要求当事人提供和补充证据。法院有权要求当事人提供和补充证据有几种情况：当事人没有提供主要证据或次要证据；当事人仅提供了对自己有利的证据；当事人提供的证据不准确，如证言含糊，物证不完整等；没有提供某些证据的佐证。出现以上情况，法院有权要求当事人提供或补充证据。

    3、必须由人民法院直接向有关行政机关以及其他证人调取证据的情况。为了保证证据的客观、公正性，有时需要法院必须依照法律赋予的职权独立地进行调取证据，作为被告举证和原告及其他当事人提供证据的必要补充。具体有以下几种情况，一是由当事人举证确有困难的或客观原因不可能收集到的；二是虽然当事人能够举证，但真实性很低，法官认为需要自己主动调查收集的；三是原、被告提供的证据针锋相对，仅凭当事人提供或补充的证据无法认定的。此外，法院收集证据必须依法定程序进行，收集证据必须及时、深入、仔细，以保证行政诉讼案件及时、公正的审理。

作者单位：黑龙江省佳木斯市中级人民法院；佳木斯市东风区人民法院

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