引 言
从1997年河南省南阳市方城县检察院办理的一起国有资产流失案，首开公益诉讼先河，到先后7次将国家税务总局、北京地铁运营公司、北京铁路局告上法庭的郝劲松事件，孙国胜起诉雀巢奶粉事件，四川沱江、青衣江污染事件，再到北京大学的三位著名教授和三位研究生向黑龙江省高级人民法院提起了国内第一起以自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）为共同原告的环境民事诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立流域治理污染基金，以恢复松花江流域的生态平衡，保障鲟鳇鱼的生存环境、松花江和太阳岛的环境清洁的权利和原告旅游、欣赏美好景象的权利等等，他们提起的这一系列具有公益性质的诉讼，被媒体冠以“公益诉讼”而吵得沸沸扬扬。在这一系列所谓的“公益诉讼”中，但从结果来看往往是败多胜少（除检察机关办理的国有资产流失案件外），即便如此，也于2007年年初被最高人民法院一纸批复不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件而终结。在行政公益诉讼方面，东南大学教师施建辉、顾大松以南京市紫金山上建成的观景台“破坏了其享受自然景观所带来的精神上的愉悦”，将南京市规划局告上法庭；杭州律师金奎喜以西湖风景名胜区内兴建的老年大学破坏风景，将杭州市规划局告上法庭，均被法院以原告主体不适格而未予受理。
这些所谓的“公益诉讼”，并非真正意义上的“公益诉讼”。中国人民大学法学院杨立新教授进一步分析：“公益诉讼一定是要包含着一个公共利益、公众利益的诉讼，我们现在的诉讼制度中，可以进行的都是有关私人利益的诉讼，是私人的权利受到伤害或者需要法律的确认、保护，才由有当事人资格的人提出诉讼请求。他们提起的这些诉讼是带有公益性质诉讼，而不是真正的公益诉讼，而真正的公益诉讼，必须是根本的的诉讼目的就是为了公益，而不是为了私益，也就是说，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼（《法制日报》2005年9月25日）。”
据国家环境保护局的统计, 从20世纪80年代中期到90年代中后期, 我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右, 但是自1998年以后, 环境纠纷数量呈现急剧上升趋势, 在短短6年多的时间里增加了约四倍, 2003年突破了50万件。（数据来源: 中国环境年鉴编辑委员每年出版的《中国环境年鉴》）个别地方甚至出现“有河皆干、有水皆污、土地退化、沙漠碰头”等严重现象（蔡守秋《环境公益诉讼制度亟待建立》）。造成这种状况的一个重要原因是已经制定的环境保护法律没有得到很好的实施，有法不依、违法不究、执法不严、以权废法的现象较为突出，环境保护行政主体的行政不作为事件屡屡发生，司法机关在环境法治建设中的作用不大或没有得到很好发挥。另一个原因是深受环境污染之害的广大公众，却缺乏监督违法排污企业和不履行环保职责的政府环保部门的实际权利，特别是没有向法院提起公益诉讼的权利。“鼓励公众检举揭发各种各类的环境违法行为，推动环境公益诉讼。”（2008年10月20日《法制日报》周生贤部长在18日召开的第四届环境与发展中国论坛上的观点）为解决这一问题，笔者试图在总结前辈研究成果的基础上，就《环境公益诉讼法》主要内容做一设计，抛砖引玉，以期对我国的环境保护立法与实践有所启示，推动《环境公益诉讼法》的早日出台。
公益诉讼的法理基础
公民权利的重要内容，总是通过法律来确认和规范的，因而公民权利的主要内容是法律权利，这是由公民权利的性质和法律的性质决定的，也是权利获得法律保障的必然要求。法律要保障公民权利首先要设立相应的权利制度，即提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。（注：参见刘海年等主编：《人权与宪政》，中国法制出版社1999年版，第162页。）而现行《宪法》第二条明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，第二十六条还规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。有权利就有救济，然而权利救济的渠道是多元的，但司法救济应是一种最根本、最权威的解决途径。
概 念
“公益诉讼”或叫“公益”（Public welfare）是有关社会公众的福 和利益，或指属于社会的，公有公用的利益。它既区别社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。
公益诉讼起源与罗马法，是相对私益诉讼而言的。周楠先生在《罗马法原理》一书中提到：“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。”
环境公益诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起诉讼的制度。也就是说，环境公益诉讼是赋予了任何的公民和社会团体都有权依法对破坏的环境的行为追究法律责任，依法保护我们共同生存的环境资源。对此新型诉讼制度，各国称呼不一致，如环境民众诉讼、环境公民诉讼等，但其内涵基本一致。与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比，环境公益诉讼有其特殊性
环境公益诉讼类型
环境公益诉讼可以根据诉讼的种类不同，分为环境民事公益诉讼，环境刑事公益诉讼，环境行政公益诉讼三种。
1、环境刑事公益诉讼
在目前现有刑事诉讼中，检察机关代表国家对伤害环境刑事犯罪作出明确规定，在《刑法》第六章第六节中详尽罗列环境刑事犯罪应受到的处罚措施，在一定程度上起到了揭制犯罪威慑力的作用。然而，对环境损害来说，并没有得到补偿。因此，对于环境刑事犯罪，检察机关提起刑事指控的同时，应当依照《刑事诉讼法》第77条提起附带民事赔偿请求，该赔偿款用于治理被破坏环境专项治理基金。
2、环境民事公益诉讼
在环境民事公益诉讼中，任何符合条件的诉讼主体，均有权对污染和（或）破坏环境制造者（包抱企业、个人乃至政府）提起诉讼，请求对违法人作出停止违法行为、停产整顿、消除污染、预防污染发生以及赔偿损失的判决，该范围主要限于环保行政机关根据“依法行政”原则不能直接干预的、损害环境公益的和政府损害环境的行为。
3、环境行政公益诉讼
在目前的法律框架内，企业宁肯缴纳低额的排污费和罚款也不愿上马治污设施，甚至片面追求经济利益，置法律于不顾，偷排漏排等违法，对于环保执法人员执法犯法、人情执法，甚至贪赃枉法，而地方政府则为了所谓的经济利益，任由污染行为发生。对于行政机关的不作为、不当作为以及抽象行政行为等使环境公益受到损害的，均应纳入环境行政公益诉讼的受案范围。
诉讼主体
《布莱克法律大辞典》的经典解释，“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将改争端诉诸司法程序的足够利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而是起诉人成为本案诉讼的正当原告”。法谚说：“没有原告就没有法官”，所以确定当事人的适格问题就成为诉讼的基本问题。为了切实保障国家利益、社会公共利益和每个公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利，实现《宪法》赋予的监督权，对环境污染者和破坏者有效监督，而且有利于对行政机关的违法行为或行政不作为行为进行有效监督，扩大主体适格范围，即在环境公益诉讼中，不受《民事诉讼法》第108条“与本案有直接利害关系的”和《行政诉讼法》第41条“具体行政行为侵犯其合法权益的”限制，相反，应赋予一切单位和个人以诉权，故，笔者认为，原告的诉讼主体可概括为国家机关、社会团体和社会公众。
1、国家机关
在这一主体中要包括检察机关和环境行政主管部门。
检察机关“促进和保障法律的实现是法律监督机关的重要职责所在，也是国家司法权力存在的正当理由和依据”。（张武军、卢磊：《讼环境诉权实现的法律保障》，中国环境法网）。因此，当国家利益、社会公共利益受到不法侵害时，检察机关就应当提起刑事的、民事的、行政的诉讼，代表国家维护权益，是适格的原告。
环境行政主管部门。环境行政主管部门依法被赋予了“行使环境监督管理职权”（《环境保护法》第14条），同时，国务院还授权行使从源头预防污染、污染防治和污染物减排以及环境监察执法等职责（国办发[2008]73号），故，对于出现侵害环境的行为损害国家利益、社会公共利益时，环境行政主管部门有权提起民事的、行政的（行政不作为或不当作为）诉讼。
2、社会团体
在民事公益诉讼中，社会团体是一支很重要的力量，德国、法国的团体诉讼就是很典型的例子。而在我国，公益团体在具体实践中并没有被法律赋予提起公益诉讼的权利，相当多的情况下是由相关职能部门提起行政公益诉讼。由于行政公益诉讼原被告双方处于不平等的地位，这就明显地区别于民事公益诉讼的主体平等性，因而在一定程度上会影响诉讼结果的真实性和公正性。故：在环境公益诉讼中，赋予合法成立的环保组织和环保基金会以诉权，作为适格主体参与到环境公益诉讼中来。
3、社会公众
“让公众通过法律手段解决环境纠纷是让公众参与环境保护的最佳形式”。（王灿发《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门产法》，载《政法论坛》2003年第5期）公众遍布各个行业各个区域，既是发现环境侵权事件的当事人，又是侵权事件危害后果的受害人，因此，无论从哪个角度来讲，公众都是适格当事人。所以，只要赋予社会公众起诉时并不要求其利益属于法律特别规定的权利，只要起诉人能够主张受到损害的利益处于法律规定或调整的利益范围之内，就可以请求司法救济。（魏振瀛《民法》[M]北京大学出版社2006年3月）进言文，因环境违法行为遭受间接损害的相对人，甚至利益受影响的“任何人”，均有原告资格。也只有如此，王海“知假买假”的现象将不复存在。
被告
被告是相对原告而言，是诉讼中按当事人地位所列的称谓，亦是诉讼当事人。笔者认为，在环境公益诉讼中，实施侵害环境行为的任何行政机关、企业、法人和公民个人，均可能被诉讼至法院。在这里特别要说的是，如果政府部门在防治污染方面不依法履行职责、执法不严、违法不究，其既应依法承担责任。这时追究政府机关适用的法律程序可是公益诉讼程序，原告可以是任何社会团体和个人，被告则是政府部门。但涉及政府部门行政不作为应当是非裁量行为
举证责任的分配
举证责任负担，理论界众说纷纭，诸如“被告负举证责任说”、“原告负举证责任说”、“根据法律要件分配举证责任说”、“根据原告人请求的内容分配举证责任说”等等。在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识和技能，相反，污染者和伤害公益的违法者，一般拥有着信息、资金和技术优势。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。在我国，最高人民法院的司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行被告举证制，但却没有规定举证的范围和原告是否还有一定的举证责任，从而使得被告感觉承担了太重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。
1、在环境公益民事诉讼中，原告承担对损害的事实、损失的大小负及赔偿依据的举证责任；被告承担是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责的举证责任。
2、在环境公益行政诉讼中，“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任，对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者可称为行政诉讼中的特别举证责任，而后者则可称为一般举证责任。”（注：蔡虹：《行政诉讼证据问题研究》，武汉水利电力大学出版社1998年版，第114页。）但对于程序上的事实或民事上的事实等，仍应遵循上述分配原则。
管 辖
管辖分为地域管辖和级别管辖。
地域管辖。无论是在环境公益民事诉讼中还是在环境公益行政诉讼中，被告住所地、侵权行为地（包括侵权行为发生地和侵权结果地）法院均有管辖权。
级别管辖，参照《行政诉讼法》第三章执行，但是，请求赔偿数额在一定数额之上（如请求赔偿500万元以上），则应当由中级人民法院管辖第一审案件。
对于同一级别法院均受理了对同一被告的相同类型诉讼（如民事诉讼或行政诉讼），则后受理的法院将案件移送先受理的人民法院管辖；不同级别法院均受理了对同一被告的相同类型诉讼（如民事诉讼或行政诉讼），则由低级别人民法院将案件移送高级别人民法院管辖。
环境公益诉讼范围
既然允许提起环境公益诉讼，自然就要明确诉讼范围。
环境民事公益诉讼。任何污染和破坏环境的行为均是环境公益诉讼的受案范围。如水、大气、海洋污染，又如水土流失、草原退化、土壤沙漠化，再如酸雨、沙尘暴、嗅养层空洞等等行为。在立法时可以以概况加排除列举的方式予以规定。
环境行政公益诉讼。行政机关的行政作为和不作为，行政不作为应当排除法律法规赋予行政机关的非裁量行为。而作为中又要囊括现行法律排除的抽象行政行为，因为在现实生活中，行政机关有时会由于利益驱动或者其他原因而忽视对环境的保护，制定一些危害环境的开发计划、规划、政策、规章等。相比具体行政行为，这些抽象行政行为对环境公益的影响范围更广、危害更深、救济难度也就更大。
诉讼费用负担
论现行《诉讼费用交纳办法》第20条规定“案件受理费由原告预交”，第29条规定“诉讼费用由败诉方负担”。然而，公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益，起诉人不仅仅是为了维护自身利益，更大程度上是为了维护全体社会成员的共同利益，况且，环境诉讼费用相当高昂，再加上在环境侵害等新型案件中，动辄涉及高深科技知识和方法的综合运用，诉讼费用之巨，往往为公民和社会团体难以承受。如果仅仅因为预交诉讼费用而被拒之门外的话，无异于迫使公众放弃对公益的保护请求。同时，又不能免收诉讼费用，以免造成滥诉。笔者认为应作出如下设计：
1、案件受理费，可采取国家承担为主，惩罚为辅原则。在诉讼时，人民法院可以适当预收原告部分案件受理费，但不超50%为宜，经审查合法合理的，无论胜败，悉数返还原告，反之，则不予返还，以示惩戒。
2、专家作证费和鉴定、评结算费用。在诉讼过程中，为了案件审查需要，须聘请专家出庭作证或者鉴定、评估等费由，全部由被告预交，若被告胜诉则悉数返还被告，判令由原告承担。
3、原告方律师费用。由于诉讼涉及专业知识和技巧，再加上环境侵权案件专业性强，取证困难，非一般公众所能及，聘请律师代理而产生的律师费用也是一笔不菲开支，故，在被告败诉时，判令被告承担原告方合理数额的律师费。
诉讼时效
《环境保护法》第42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算”；我国《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”由于环境侵害的潜伏期长，短时间内难以发现，发现后也较难确定造成的污染损害后果的真正原因，且环境公益诉讼是保护国家利益和社会公共利益，不同于其他一般诉讼。所以环境行政公益诉讼不应受到诉讼时效的限制，只要行政机关的行政行为或者环境污染违法人侵害环境公益，任何时候都应当受到追究，确保侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时间都能受到法律的制裁，从根本上保护我们赖以生存的环境。
防止滥诉制度
为防止环境公益诉讼因扩大起诉主体而存在的滥诉，故借鉴西方国家和台湾地区的立法经验，结合我国实际，笔者认为应设置：
1、行政诉讼前置程序。美国环境法立法之初就注意到了如果公民滥用公益诉讼制度会干扰环境行政机关的正常执法活动，还会增加法院的诉讼负担，因此在立法过程中特别规定了公民在提起环境公益诉讼之前必须通知有可能成为被告的对象，并且经过６０天才能向法院正式起诉。原告欲对环境行政部门因不作为提起环境公益行政诉讼时，应当提前60日向该环境行政部门或者其主管的上一级环境行政部门告知，但毒性污染物和紧急事件除外。
2、法院初审制度 法院在正式受理环境公益诉讼前，应审查原告身份是否合法、提出的证据是否充分、起诉是否有理由。
3、不调解、不撤诉制度。在环境公益诉讼中，一旦人民法院受理，无论是刑事、行政或者民事诉讼，均不得调解或者撤诉，并应按照法庭要求，积极参加庭审等诉讼活动，但行政机关采取补救措施的例外。
支持公益性环保组织的发展
支持公益性环保组织的发展。同污染者和执法机关相比，公民个人力量弱小，很难捍卫自己的权利。但是，一旦公民结成具有一定规模的环保团体，那便有可能同侵害方平等对话。国家环境保护运动的实践已经证明，环保社团无论是在推动环境法的制定，还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府活动或其他活动污染破坏环境，政府和污染者、破坏者不愿意消除污染破坏或为受害的公众提供充分保护或救济时，环保社团可以代表公民个人或公众，通过提起环境诉讼等方式保护公民合法的环境权益。通过法律的形式对环保组织的设立、运作加以确认和规范, 从而为作为弱势群体的环境污染受害人提供交流和联合的场所, 提高受害方的势力使之能与纠纷相对方的大企业抗衡, 有利于纠纷的解决和当事人合法权益的保障。
几个问题
1、先予执行制度。环境公益诉讼进行过程中，法院应根据预防原则在做出判决前裁定中止被诉的侵害环境行为，防止造成更大的破坏。
2、责任形式。依《民法通则》第一百三十四条和《环境保护法》第四十一条的规定，如果被告的行为只是对环境造成了损害，而不涉及对人的损害，法院应判决其停止侵害、恢复原状；当被告的行为既对环境造成损害又对人造成损害时，法院应判决其排除危害、赔偿损失并可以判处罚金。
3、对原告奖励制度。环境公益诉讼原告提起的诉讼需要花费大量时间、金钱和精力，是一般民众所不愿意的事情，原告提起诉讼目的主要是出于对美好环境和和谐环境秩序的需要，为了鼓励与保护他们的这种“热心”，原告在胜诉后应得到一定奖励（可参照美国《反欺骗政府法》中对原告提取法院判决数额15-30%的金额作为奖励）。
4、政府和环保部门义务。积极支持公益性环保组织的发展和环境公益诉讼。应当为公众和环保组织提供相关证据和监测数据。
结束语
上文是在美好的愿望中展开的对我国环境公益诉讼的讨论，但在实践中还会受到各种因素的影响。环境公益诉讼不仅仅是法律人应思考的问题，而是生活在这个地球上的每一个人都应该思考的问题，特别是从事极有可能污染或者破坏环境经营的厂长、经理和政府官员应该思考的问题。
作者：宇萃律师事务所律师赵双良 责任编辑：群 言
