不动产登记法律责任是不动产登记制度中不可忽视的重要一环,登记的准确性与权威性十分重要。我国物权法第21条仅对不动产登记错误的赔偿责任作了原则性规定,具体问题留待不动产登记的专门法律去解决。3月1日,《不动产登记暂行条例》(以下简称《条例》)已正式施行,然而《条例》只对一些原则性的内容作了规定,具体操作仍需要一些详细的制度设计进行规范。
登记错误赔偿责任的性质
关于登记错误赔偿责任的性质,我国法律并未明确,司法适用上也存有分歧,主要存在国家赔偿责任说与民事责任说的争议。两种定位对于责任承担有着诸如归责原则、赔偿范围、诉讼时效期间等实体与程序上的诸多差异。一种观点认为:登记机构是国家机关,登记行为属于具体行政行为的范畴,因此登记机构因登记错误应承担的责任应该是国家赔偿责任。另一种观点认为:不动产登记尽管是国家机关的行政行为,但不动产登记是一种民事权利变动行为,属于私法范畴,因此登记错误的赔偿责任应定位为民事责任。最高人民法院民一庭起草《关于使用物权法若干问题的解释(一)》的讨论过程中,也提供了受理登记错误赔偿的民事诉讼的意见。虽然学界主流的观点更加倾向于将登记错误赔偿责任的性质定位为民事责任,以此解决登记机构与登记申请人等承担共同责任时的责任形态及诉讼程序问题,此观点对登记错误责任的相关制度设计具有一定的借鉴与指导意义。但是征求意见稿未明晰责任性质,而《条例》在第29条规定:“不动产登记机构登记错误给他人造成损害,或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的,依照物权法的规定承担赔偿责任。”这一规定基本上排除了国家赔偿责任,而具体的操作路径仍待进一步研究。
登记错误的情形不周延
登记错误一般是指因某种原因所致登记簿记载事项与登记时不动产的事实权利状况不相符合的情形。其中造成登记错误的因素有很多,如申请人提供错误、虚假的申请材料等,实践中因单一因素或者各因素综合导致的登记错误十分普遍。而征求意见稿仅涉及到不动产登记机构工作人员修改登记事项,串通他人进行虚假登记等情形,《条例》也仅是多了一个“进行虚假登记”的概括性表述,不恰当的限缩错误登记的情形,显然不足。基于充分考虑权利人利益的考量,应该通过明确登记机构的实质审查义务,构建登记机构的无过错赔偿责任。征求意见稿以及《条例》均就不动产登记的审查、查验、现场查看做出了规定,并要求审查申请登记之不动产是否存在权属争议。相较于物权法12条规定的形式审查为主、实质审查为辅的模式,《条例》倾向于实质审查模式,但其在法律责任一章中仅规定不动产登记机构工作人员存在故意或重大过失的赔偿责任,缺少一般规定。对于登记机构工作人员的一般过失不予追责,并不妥当。值得注意的是,相比征求意见稿,《条例》新增第11条:“不动产登记工作人员应当具备与不动产登记工作相适应的专业知识和业务能力。不动产登记机构应当加强对不动产登记工作人员的管理和专业技术培训。”对不动产登记人员提出原则性要求,将对保证登记行为的准确性,提升登记质量起到重要作用。
不动产登记机构对其工作人员造成损失应承担替代责任
从征求意见稿及《条例》中“给他人造成损失的,依法承担赔偿责任”的模糊规定,可以推测出立法机关对于不动产登记机构作为主体承担责任的谨慎态度。然而由文义分析可得,此处规定的责任主体是因滥用职权、玩忽职守等行为给他人造成损失的不动产登记机构工作人员。将赔偿责任定位为民事责任的角度看,依照物权法第21条第2款“因登记错误,给他人造成损害的,登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后,可以向造成登记错误的人追偿”以及侵权责任法第34条第1款“用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的,由用人单位承担侵权责任”。此外,《房屋登记办法》第97条第2款规定,“房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记,给他人造成损害的,由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后,对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员,有权追偿”。不动产登记机构作为一个抽象的集合,其行政职能是通过工作人员的职务行为来体现的。因此,由于工作人员的过错导致登记错误,登记机构对由此而造成的损失应承担替代责任、无过错责任。不动产往往价值较大,造成的巨额损失由一般工作人员的经济能力难以完全弥补。相比之下,登记机构的登记业务均通过一定的标准收取费用,其机构稳定性与资金充足性有能力为遭受损害的受害人提供实际救济。由登记机构承担替代责任也一定程度上制约登记机关加强对登记人员的选任与监督,增强其职责意识。而造成登记错误的工作人员作为直接责任人员自应对其行为承担一定的法律后果。除行政处分、刑事责任之外,登记机构可以行使追偿权,但追偿的对象应限制在故意或重大过失的工作人员范围内。此外,导致错误登记的因素并非仅仅在于登记机关内部,提供证明材料的评估、鉴定、中介等机构,以及申请人均应就其行为如何承担责任,因多方过错混合形成的登记错误赔偿责任应如何承担等。征求意见稿及《条例》均未能对此作出规定,也应进行补充。
登记机关赔偿范围并未明确
从比较法角度,赔偿标准上主要有三个原则:惩罚性原则即赔偿数额超过当事人的实际损失,一定程度惩罚有过错的国家机关；补充性原则指赔偿所受实际损失；抚慰性原则指赔偿标准低于实际损失。这主要是将登记错误赔偿作为国家赔偿的角度来讲。大部分国家与地区对登记机关的赔偿范围做出了一定的限制。而我国现行法律并未对登记机关的赔偿范围缺乏详尽的规定,一般依靠人民法院通过自由裁量进行裁决。登记错误责任定位在民事责任的情况下,民法上损害赔偿所奉行的填平主义,赔偿所受损害与所失利益,则对于受害人的赔偿应该是全面赔偿。虽然充分保护了权利人的利益,但同时登记机构的赔偿责任对公共财政不免负担过重,仍需要引入相关机制进行平衡。不动产登记暂行条例对此问题也未作出明确的解答。
赔偿资金的筹措问题
登记机构承担全面赔偿的民事责任无疑对于受害人的损失补偿最为充分,但这也的确加重了国家财政负担,也有可能因预算经费的限额而不能充分救济。因此,需要借助相关机制进行赔偿责任的转移或分散。早在2006年物权法起草时,在登记过程中引入公证并以此分担赔偿责任的设想就已被否定。参考域外国家和地区的赔偿保障机制,主要有国家赔偿制度、利用者赔偿制度、保险机构赔偿制度三种,在条例讨论过程中,也曾有建立登记赔偿基金的提议。登记机构在收取的登记、查询费用中抽取一定比例建立赔偿基金,用于赔偿由于登记错误而使权利人受到的损失,澳大利亚、英国与台湾地区采用此种模式且运用较为成熟。赔偿基金的构成还包括通过国家财政预算的定期拨付以及向造成登记错误的人追偿后取得的赔偿费用。此外,通过运用赔偿基金购买商业保险作为赔偿资金充实的保障。保险机制具有较强的风险分担能力,通过理赔程序可以保障利益受损的权利人得到及时并且充分的有效补偿,进一步实现风险的社会化分散。
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