刑事立案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行监督,该项制度为确保公安机关在立案环节上严格、公正执法提供了法律依据，对防止和纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑、以劳代刑等现象的发生,对打击犯罪,保护国家和人民利益,起到了有利的保障作用。但是,在立案监督的具体实践中，有关刑事立案监督的规定不够明确，没有与其相配套的操作规则，以致在实际运作中还面临许多难点和亟待改进的问题，制约了立案监督工作的开展。主要表现在以下几个方面：

    一、《中华人民共和国刑事诉讼法》没有规定人民检察院对公安机关受案、立案情况的审查监督权，而人民检察院若不了解公安机关的受案、立案情况，立案监督就没有基础。

    二、《中华人民共和国刑事诉讼法》没有规定立案前人民检察院有相应权限，使立案通知书缺乏充分证据基础。

    三、《中华人民共和国刑事诉讼法》没有规定立案监督执行中的措施和手段，使立案监督工作缺少硬性的法律保障。

    四、立案监督在范围上没有具体的规定，不利于全面实现监督职能。

    针对立案监督制度存在的以上几种情况，笔者建议可以采取以下措施对这一制度进行完善。

   （一）建立健全人民检察院对公安机关受案、立案情况的审查监督权，增强监督程序的可操作性

    人民检察院作为国家法律监督机关,有权对全部侦查过程实行监督,对未在办案中发现或无被害人提出异议的案件,人民检察院也要主动出击,对公安机关的刑事发案、受案、立案活动进行检查监督,并使之制度化、经常化。

    建立备案制度,公安机关决定立案或不立案的刑事案件,应当将法律文书送到立案监督部门,人民检察院通过备案进行检察监督。同时建立当事人申请复议复核制度。对公安机关未予立案或不应立案而立案的刑事案件,当事人可以提请复议。如果公安机关维持原决定后,当事人仍不服的,可以向人民检察院提出申诉,人民检察院可以调查复核,并将复核的决定通知公安机关。

    建立结案检查制度。如案件的撤销就是对立案的否定,因此要对公安机关所撤销的案件,特别是转劳动教养案件进行监督,防止以罚代刑或降格处理。

    建立立案监督线索登记制度,通过与其他国家机关的联系,鼓励人民群众举报,广泛收集案件线索,为立案监督创造一个良好的氛围。

   （二）人民检察院的立案监督活动应建立在审查和调查基础上，人民检察院在拥有监督权的时候也应从立法上赋予人民检察院调查权

    检察机关发现线索后,为使监督有理有据,一般还需要进一步调查,立法上应明确赋予在立案监督工作中享有调查权。这里的“调查权”不仅指监督立案前检察机关对证据的自行调查权,还包括对公安机关的受理案件登记表及案卷材料的审查权,公安机关应积极配合。

   （三）建立刑事立案监督工作的奖惩机制

    为了使检察机关、公安机关更好行使立案监督权,建议立法机关通过立法设立刑事立案监督必要的奖惩机制,以保证工作的顺利进行。因此建议依法确定如何对应予立案监督的而不予监督、或对监督立案工作不配合的、甚至对抗监督者予以惩处;人民检察院有权建议公安机关对不依法立案的责任人予以相应的惩处。公安机关应当及时将处理结果告知人民检察院,检察机关发现责任人有犯罪行为的,应立案侦查并追究其刑事责任。这样,有利于提高公安机关立案的责任心和对犯罪的及时打击。对监督立案、配合侦查的先进人员或有特殊贡献人员予以必要的奖励。通过奖惩机制的建立,来激励立案监督工作人员和立案监督后予以积极配合的侦查人员,更好地履行职务,以维护法律的尊严和统一实施,保护国家、公共利益和公民的合法利益。

    （四）完善刑事立案监督的范围,全面保障刑事立案活动的合法性

    刑事立案监督的范围，是开展刑事立案监督工作的前提。根据刑事诉讼法规定，人民检察院对公安机关应当立案侦查而不立案侦查或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。那么，对公安机关应当立案而不立案侦查如何理解认识。笔者认为：刑事诉讼法第83条和86条是立案的根本条件。对于符合立案条件的案件都应纳入监督范围。因此，公安机关应当立案而不立案是指属于公安机关管辖且符合刑事诉讼法规定的刑事立案条件而公安机关最终结果作不立案处理的案件，包括“纯粹的不立”和“变相的不立”。“纯粹的不立”是指典型的有案不立。即公安机关接到报案或发现犯罪事实或犯罪嫌疑人并依法应当追究刑事责任的案件后没有作出立案决定。这包括实际能查处的案件，也包括作案人尚未明确，但危害后果和案件性质均达到立案条件的案件监督。尤其是对罪行明确，不清楚犯罪行为人是何人所为时，公安机关容易存在不破不立的现象。“变相的不立”是指公安机关作为刑事立案后转为治安处罚、劳教或者直接以治安案件立案，尚称为以罚代刑案件。笔者认为，此类案件实际上公安机关没有按照刑事案件立案，把应当追究刑事责任的人作为治安处罚的对象，把刑事案件作为非刑事案件处理，实际上放纵了犯罪，应当纳入立案监督范围。另外，对于公安机关立案后违法撤案的案件。笔者认为，对于公安机关违法撤案的，如果检察机关认为应当追究刑事责任，也应当纳入立案监督范围。因为，公安机关撤案的法律后果就是对犯罪嫌疑人追究刑事责任，检察机关监督的目的就是再次启动对犯罪嫌疑人追究刑事责任的程序，可以有效防止公安机关的违法行为。对于共同犯罪嫌疑人立案问题，笔者认为应当区别对待。对于共同犯罪案件公安机关已经立案，但对于部分未查清的犯罪嫌疑人或犯罪事实没有立案，是客观原因造成的，检察机关不能将此作为监督的对象。因为案件的基本方式是以事立案，如果检察机关认为应当追究刑事责任的，可以通过追诉、追捕方式程序予以解决。对于共同犯罪案件中确有追究刑事责任的，但公安机关明知犯罪嫌疑人应当追究刑事责任的情况下仍不追究刑事责任，检察机关也未能通过追诉、追捕方式程序予以解决的，应当进行立案监督。因为，对司法机关来说已经放弃对犯罪嫌疑人追究刑事责任，如果不通过立案监督程序，难以进入司法程序。因此，笔者认为，对立案监督的范围应当主要包含以下几方面：（一）依法应当立案的案件，公安机关未予以立案的；（二）依法不应当立案的案件，公安机关予以立案的；（三）依法立案后又作行政处罚或劳动教养等处理的；（四）依法应由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件，公安机关未予立案的；（五）共同犯罪案件中，部分被告人已被判决有罪且生效，而另一部分共同犯罪人应当立案，无法追诉、追捕且公安机关未予立案的；（六）依法不应管辖的案件，公安机关而违法乱立案的。同时，应当严格区分没有立案与不立案的界限。没有立案是指公安机关没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。根据刑事诉讼法规定，没有立案不属于检察机关的立案监督范围。

    人民检察院作为法律监督机关，有权对全部诉讼活动实施法律监督. 笔者认为法律应当赋予人民检察院对人民法院的自诉案件立案监督权，真正体现立案监督职能，全面促进司法廉政建设。另外，人民检察院还应加强对本机关自侦部门的立案监督，防止监督失之偏颇，弥补全面监督的空当。

    撰稿：山东省宁津县人民检察院   高忠祥 董海徽

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