现行行政诉讼法第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

上述规定将行政诉讼的范围严格限定在具体行政行为上。对行政机关针对不特定的对象,制定、发布能反复适用的行政规范性文件的抽象行政行为,公民、法人或者其他组织是不能提起行政诉讼的。

附带审查规定是一个很大进步

实践中,有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。

针对这种情况,行政诉讼法修正案草案增加规定:一是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法,在对具体行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。二是人民法院在审理行政案件中,发现上述规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的依据,并应当转送有权机关依法处理。

“上述关于对规范性文件附带审查的规定,有利于从根本上减少违法具体行政行为。”近日在十二届全国人大常委会第六次会议上分组审议行政诉讼法修正案草案时,许多常委委员和列席人员认为,这些新增规定符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则,也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。

“允许对政府规范性文件进行附带审查,我认为是一大进步。”吴晓灵委员说,现在我们的法律制度还不是太完善,过去立法时的一些理念不能完全体现当前市场经济发展的需要。所以,一些规章制度还不能适应保护公民权利、维护市场秩序、保护公平竞争的需要。

规范性文件不合法应中止审理

全国人大环境与资源保护委员会委员吕彩霞说,草案规定法院审查后发现规范性文件不合法的,转送有权机关处理。法院作为居中裁判部门,不能审查后不形成结果。另外,有权机关是指上级行政机关还是印发该文的部门,还是人大?

吕彩霞建议明确法院对规范性文件审查后,是否在裁判文书中表述审查结果,同时界定“有权机关”是指哪些部门。

王明雯委员建议增加规定:人民法院在审理行政案件中,发现规范性文件不合法的,不作为认定具体行政行为合法的依据,应当转送有权机关依法处理,并依法对案件作出裁决、裁定或者中止审理。中止审理的,待中止审理的原因消除以后,应依裁决结果恢复审理。

尽可能增加群众反映诉求渠道

“行政诉讼法规定的受案范围过窄。”修福金委员指出,行政诉讼法只规定对行政机关作出的具体行政行为进行审理,对于地方行政机关颁发的红头文件不能进行审查,而红头文件一旦违反法律,危害的是群体利益,危害更大,但是恰恰红头文件不在行政案件管辖范围之内。

列席会议的全国人大代表陈泽民认为,应尽量扩大行政诉讼受理范围。法院受理行政诉讼的范围不应局限于具体行政行为,对不合理、不公平的制度、规章都应该能提起诉讼,给老百姓尽可能增加反映诉求的渠道。

“应加强对行政规定的司法审查。”列席会议的全国人大代表高广生说,行政主体的行政行为包括两类,一类是针对特定当事人的行政行为；另一类是针对不特定当事人的行政规定。当前我国的行政诉讼体制主要是授权法院根据行政相对人的起诉,针对具体行政行为的合法性进行审查,一般不涉及对行政规定的合法性审查。但是,行政规定往往是具体行政决定的依据,如果行政诉讼不能解决行政规定即红头文件的合法性问题,那么对具体行政决定的合法性审查实际效果也是十分有限的。

“实践中具体行政行为和抽象行政行为有时界限并不明显。”李路委员说,为扩大司法监督,克服地方保护和行政壁垒,促进行政机关依法行政,有必要将行政诉讼对象由具体行政行为延伸至部分抽象行政行为。建议将草案第二条中“具体行政行为”修改为“行政行为”。

史莲喜委员建议,在行政诉讼法全篇中用“行政行为”代替“具体行政行为”。只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益,都有权依照本法向人民法院提起诉讼。

王明雯委员建议将第二条中的“具体行政行为”改为“行政行为”。她的理由是:一方面,扩大行政诉讼的受案范围是各界共识,社会各界呼吁将抽象行政行为及内部行政行为、行政协议等纳入受案范围的呼声很高,采用“行政行为”一词,为将来进一步扩大行政诉讼受案范围预留空间。另一方面,修正案草案以“附带诉”的模式,即相对人在起诉具体行政行为时,可以一并对其依据的抽象行政行为提起诉讼,已把一部分抽象行政行为纳入受案范围。

龚建明委员提出,考虑到目前将行政法规、行政规章直接纳入受案范围存在一定难度,可先将其他规范性文件纳入司法审查范围。

一些国家关于行政诉讼受案范围的规定

德国行政法院法规定,所有非宪法性的公法争议,除法律规定之外,都可由行政法院受理。不可诉的情形有:议会调查委员会的决议、纯粹教会内部事务、电话监控措施、外交行为、军事预备役的指令、审计机关的审计报告、不予赦免决定等。行政法院受理的案件年均超过20万件。

日本行政事件诉讼法规定,对行政机关的公权力行使不服的可以提起抗告诉讼,要求确认公法上法律关系的可以提起当事人诉讼等。目前,具体行政行为、抽象行政行为、不作为,以及行政指导、行政合同、行政计划等都被纳入了受案范围。内阁首长等作出的统治行为、特别权力关系行为和行政义务的执行行为被排除在诉讼范围之外。

美国行政行为原则上都要接受司法审查。有两种例外情形:一是法律明确规定不可诉的行为；二是行政行为在性质上不适合司法审查的,如国防和外交行为、军队或其他行政机关纯内部管理行为、总统对高级助手和顾问的任命、国家安全行为(不包括驱逐出境或者拒绝入境)等。

关于规范性文件、高校对学生的管理行为是否可诉问题。德国规定,申请人认为州法律以下的规范性文件侵害其权利的,可以在一年之内向高级行政法院请求审查。高校对学生的管理行为原则上可诉。日本规定,对规范性文件可以提起公法关系确认之诉,要求法院确认原告具有不适用该规范性文件的法律地位。大学与学生之间是特别权力关系,依照校规校纪实施的管理行为原则上不可诉,但开除学籍、不准予毕业的行为,是可诉的。美国的规范性文件是可诉的。陈丽平　辑

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